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Crédito Rural

Contribuição para o agronegócio

por | Maio/2019

O crédito rural é o principal instrumento de política agrícola, mas há poucos recursos nos bancos e a solução pode ser o mercado de capitais.

Introdução

O produtor rural talvez tenha sido o primeiro sujeito de relações jurídicas com vulnerabilidade reconhecida na legislação brasileira.

Isso ocorre no final dos anos 1960, quando houve farta produção de leis a respeito (Estatuto da Terra, Lei do Crédito Rural, Decreto-lei da Política de Preços Mínimos, Decreto-lei sobre seguros, etc.), que delinearam um sistema de proteção ao produtor rural.

Dos três principais instrumento de política agrícola (crédito, preço mínimo e seguro), o crédito rural é o que envolve maior volume de recursos privados e públicos. Também apresenta maior desembolso para o Tesouro Nacional, nas equalizações e rebates, maior número de beneficiários e melhor sistema de distribuição (os bancos integrantes do Sistema Nacional de Crédito Rural).

Carece, no entanto, de ajustes operacionais que aumentem sua eficácia, eficiência e efetividade.

E não se pode deixar de refletir sobre a possibilidade e conveniência de, gradualmente, mas de forma declarada, implantar-se um processo de migração do modelo de financiamento via crédito bancário para o financiamento via mercado de capitais, ficando o crédito rural mais focado nos produtores rurais de menor porte ou menor organização.

O modelo original de crédito rural no Brasil

O crédito rural no Brasil foi delineado nos anos 1960, com forte influência do modelo francês, ao contrário dos mecanismos de apoio à comercialização e do seguro rural, embasados nos institutos americanos.

Naquele período, o país passou por crise econômica, política e social, e foi nesse contexto que foi gerado o Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30.11.1964: “Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola”), que deu uma característica própria e marcante ao crédito rural brasileiro, que é a exigibilidade de aplicação na agricultura de parte dos recursos bancários captados junto ao público.

Logo após, em 5 de novembro de 2011, foi editada a Lei 4.829 (de 05.11.1965), que institucionalizou o crédito rural. Na sua gênese, o crédito rural não foi pensado como um crédito estritamente bancário, mas como um instituto de direito público, com fins econômicos e sociais, operado por meio da rede bancária oficial e privada, de forma que o produtor rural pudesse ter facilidade de acesso ao sistema, diversas opções de atendimento, com múltiplas possibilidades de avaliação de crédito.

Além de se poder contar com taxas a custos compatíveis com a rentabilidade da atividade, o produtor dispunha de assistência técnica, garantia de preços e seguro agrícola acoplado ao crédito.

O auge do crédito rural como mecanismo de alocação de subsídio ocorreu na década de 1970, sendo que, a partir dos anos 80, maximizaram-se as dificuldades fiscais e econômicas do País, ocorrendo o estabelecimento de limites de financiamento e elevação das taxas de juros.

Foi naqueles anos 1980 que ocorreu a mais acirrada controvérsia envolvendo a eficiência e a eficácia do subsídio inserido no Crédito Rural.

Isso pode ser aferido pela leitura de parte de discurso feito pelo então Ministro da Fazenda, em agosto de 1982, na abertura de um seminário internacional sobre o crédito rural:

Os que pregam a manutenção do sistema argumentam que a agricultura não sobrevive sem o crédito subsidiado. Do outro lado, estão os que advogam a interrupção do processo, a suspensão total e imediata do subsídio do crédito à agricultura, com a alegação de que este é o maior fator inflacionário no Brasil e que a agricultura só teria a ganhar com a extinção desses subsídios.

A manutenção indefinida dos subsídios à agricultura, em face das distorções já assinaladas, não é um processo que possa ser continuado ou aprofundado; por outro lado, também a radical extinção e eliminação dos subsídios não leva em conta a realidade da economia nacional da agricultura brasileira, em relação ao quadro de artifícios, de distorções e de subsídios existentes em outras áreas do mundo, com a qual convive a economia nacional.

Não há dúvida de que precisamos reduzir substancialmente a massa de subsídios na economia brasileira como um todo e, especialmente, na área do crédito rural. Mas, no nosso entendimento, não podemos deixar de fazê-lo de forma gradual, nem de agir, no caso da agricultura, sem considerar as peculiaridades desse setor e sua importância num contexto mais amplo, do ponto de vista econômico, social e política.

A polêmica foi de certa forma resolvida na década de 1990, quando as diversas crises macroeconômicas, com altas taxas de juros, inflação elevada e déficit público extremado, levaram ao esgotamento dos recursos públicos direcionados para o crédito rural, e ocorreu ruptura no relacionamento de produtores rurais com os bancos, culminando com um alongamento forçado das dívidas.

São daquela época o Programa de Securitização das dívidas dos agricultores (Lei nº 9.138/1995) e o Programa Especial de Saneamento de Ativos (Resolução CMN nº 2.471/1998).

Concomitantemente, o sistema de proteção ao produtor foi fragilizado, com a significativa redução da abrangência da política de preços mínimos, a desconstituição do sistema de assistência técnica e a falência do Proagro.

No caso do Sistema Nacional do Crédito Rural, além do aumento das taxas de juros e do estabelecimento de limites de financiamento, imputou-se o risco das operações aos agentes financeiros e permitiu-se que os bancos privados na prática deixassem de operar. Também houve reconfiguração do Banco do Brasil e criação da caderneta de poupança rural.

Findou assim, de fato, o modelo de crédito rural como programa oficial, surgindo um modelo híbrido de crédito bancário e crédito rural.

O atual modelo híbrido de financiamento comercial e bancário

No contexto de desgaste nas relações entre bancos e produtores, nos anos 1990, a agricultura brasileira, em processo de expansão para o Centro-Oeste, principalmente via plantio de soja, começou a valer-se, complementarmente ao crédito rural e ao bancário, de contratos de troca e/ou compra-e-venda de produtos agropecuários, tendo como sujeitos os produtores rurais, os fornecedores de insumos, os cerealistas, os traders.

Surgiu, assim, o chamado “sistema privado de financiamento”, lastreado em recursos captados pelos fornecedores e pelos traders no exterior (de empréstimos e das matrizes das empresas) e em crédito bancário não rural.

Desde então, na medida em que os produtores rurais foram melhorando seus padrões de gestão e produtividade, os que não foram excluídos do sistema por um severo processo de seleção efetuado pelos bancos, foram recuperando a capacidade de tomar crédito, em diversas fontes, bancárias, no crédito rural ou não, e comerciais, e também ficando mais capitalizados.

O Governo Federal, por sua vez, adotou diversas ações: Criou o Pronaf (Programa Nacional da Agricultura Familiar), o Pronamp (Programa Nacional de Apoio ao Médio Produtor Rural) e os programas de crédito equalizados pelo Tesouro, especialmente com recursos da Poupança-Rural do Banco do Brasil (custeio e comercialização) e do BNDES (investimento); Estabeleceu critérios de classificação (de risco) das operações de crédito e regras para constituição de provisão para crédito de liquidação duvidosa; Propôs a Lei nº 8.929/1994, instituindo a Cédula de Produto Rural, e a Lei 11.076/2004, que instituiu o Certificado de Direitos Creditórios do Agronegócio – CDCA, a Letra de Crédito do Agronegócio – LCA, e o Certificado de Recebíveis do Agronegócio – CRA; Instituiu a exigibilidade de aplicação em crédito rural de recursos captados por meio de LCA.

A Função do Crédito Rural

Uma leitura interpretativa de dispositivos legais trará as seguintes funções para o crédito rural:

  • Meio de financiamento: Considera-se crédito rural o suprimento de recursos financeiros por entidades públicas e estabelecimentos de crédito particulares a produtores rurais ou a suas cooperativas para aplicação exclusiva em atividades que se enquadrem nos objetivos indicados na legislação em vigor (Art. 2º da Lei 4.829/1965).
  • Indutor de tecnologias e atividades na produção rural: Conforme pode ser depreendido da leitura do Art. 48 da Lei 8.171/1995.

Com a configuração de crédito bancário, com risco do agente financeiro, praticamente sem grandes diferenciais com relação a cadeia produtiva, nível tecnológico ou região, no que se refere a encargos, prazos, garantias e valores financiados, pouco resta de indutor ao crédito rural, podendo ser mencionados os financiamentos para máquinas e equipamentos e para o Programa ABC, armazéns e equipamentos e instalações para atividades produtivas em regime de integração.

O que prepondera efetivamente é o crédito rural como meio de financiamento, principalmente de custeio, possibilitando:

  • Redução do custo médio dos recursos, pois parte da matriz de recursos terá o custo do crédito rural.
  • Agente de crédito com disposição de financiar, por conta da exigibilidade.
  • Seguro indireto de renda, com a possibilidade de prorrogação, em caso de caso fortuito ou força maior.

Nos anos em que o produtor acumula bons resultados, dispõe de capital para plantar a nova safra sem necessidade de financiamento, conta com crédito junto aos fornecedores para comprar os insumos na base de troca por safra futura e consegue estabelecer bons parâmetros para a trava de preços. Toma o crédito de custeio para dispor de uma reserva de liquidez, fazer arbitragem de juros, ter um seguro indireto contra dificuldades com a safra e habilitar-se ao crédito para investimento, também visando arbitragem e reserva de liquidez, eis que a decisão de investimento se faz mais em função do cenário da sua atividade do que pelos juros ou pelo prazo.

Nos anos em que não está com bons resultados acumulados ou previstos, o produtor busca o crédito rural de custeio por conta da dificuldade de acesso aos fornecedores e aos traders, e da menor liquidez e volume do capital próprio.

Problemas e críticas

De certa forma, pode-se afirmar que o modelo de crédito rural atual não agrada aos produtores e não agrada aos agentes financeiros, nem aos ministérios responsáveis.

Ele é consequência de embates e impasses políticos e ideológicos, cuja impossibilidade de construção de consensos levou os vencidos a tentarem (e por vezes conseguirem, parcial ou por via indireta) reverterem a situação anterior, ou, para evitar uma derrota, optou-se por deixar as coisas como estavam.

Tem-se, pois, um arcabouço legal que não reflete a situação operacional e econômica do presente.

As principais queixas relativas ao crédito rural têm a ver com:

  • Operacionalização burocrática, de alto custo operacional e com baixa rentabilidade.
  • Processo decisório intempestivo, imprevisível e inconstante, bastante influenciado pelas condicionantes políticas.
  • Exigência de reciprocidades pelos agentes financeiros, em decorrência da concentração de operadores.

De fato, ainda se exige, de produtores que operam por vários anos-safras seguidos, e, no mesmo agente financeiro, certidões em papel, entre outros documentos.

Da mesma forma, exige-se instrumento de crédito físico, para cada finalidade/safra, arquivado por vários anos.

As normas continuam extremamente detalhadas, como se o crédito rural ainda fosse instrumento de uma política pública intervencionista, e ainda se utiliza o agente financeiro como responsável pela fiscalização do comportamento técnico do produtor rural, e não do comportamento moral, de bom pagador.

Acaba que o agente financeiro pode ser penalizado quando a desclassificação do crédito rural se dá não por falha formal ou operacional de sua parte, mas por desvio de conduta do devedor.

Isso acarreta mais custos de controle e afasta bancos do negócio, gerando mais concentração.

Com essa concentração, parte dos produtores acaba tornando-se refém de ofertas agressivas de produtos bancários e condicionamentos até ilegais, como a aplicação financeira de parte dos recursos recebidos. E esses produtores não podem contar com um meio de denúncia anônima ao Banco Central.

Os agentes financeiros resistem em operar no crédito rural por conta de dificuldades como:

  • Alta complexidade operacional, ensejando elevado risco regulatório, baixa rentabilidade das operações e necessidade de manutenção de equipes especializadas.
  • Risco setorial concentrado.
  • Risco agravado por decisões intempestivas do Governo, ou interferindo nas suas relações negociais com os clientes, ou por eventos climáticos ou problemas de Mercado.
  • Impossibilidade de cobrar taxa que corresponda ao custo operacional efetivo e ao risco assumido.

Os agentes financeiros estão submetidos a regras de provisão de reservas contra riscos de diversas naturezas, e os riscos regulatórios no crédito rural podem ser considerados mais expressivos do que em outras modalidades, por conta das decisões retroativas, muitas vezes ensejando custos não previstos quando do estudo da operação, tomadas pelo Governo em momentos de crise.

Há economistas que entendem que o crédito rural é um crédito direcionado que causa distorções na economia, ensejando distorções nas políticas monetárias e fiscais. Razões pelas quais os ministérios econômicos e o Banco Central tradicionalmente tentam restringir não só a aprovação da destinação de recursos para o crédito rural, mas também dificultar o seu uso.

Sem entrar no mérito de questões de poder político ou corporativo, é razoável considerar que os ministérios econômicos, pois, considerem que o crédito rural:

  • Tem alto custo financeiro para o Tesouro, nos recursos equalizados.
  • Provoca distorções na política monetária, levando ao encarecimento da taxa de juros de mercado.
  • Enseja pressões de outros setores da economia também por tratamento diferenciado similar ao rural.
  • Exige manutenção de subsídios que distorcem os índices de produtividade e eficiência da economia.
  • Reduz o interesse de bancos estrangeiros atuarem no Brasil, por conta da complexidade operacional e exotismo em relação aos seus negócios usuais.

Por sua vez, o Ministério da Agricultura sente-se desautorizado e desestimulado a esboçar uma política de longo prazo, coordenada entre os diversos entes privados e públicos e entre os diversos instrumentos. Por isso, acaba por tratar apenas de questões casuísticas, de curto prazo, muitas vezes sendo mero repassador de pedidos do setor.

Agrava tal situação a não participação das decisões tomadas sobre o crédito rural pelo Conselho Monetário Nacional, o Banco Central, o Ministério da Economia. Tais órgãos, inclusive, mais a Casa Civil, chegam a articular ações com representantes setoriais, em forte desprestigiamento ao Ministério da Agricultura.

Também é razoável considerar que os órgãos técnicos do Ministério da Agricultura considerem que o crédito rural está por demais subordinado a decisões de crédito dos agentes financeiros somente com base em análises de risco e retorno, deixando de atentar aos objetivos de política agrícola, tais como “eliminar as distorções que afetam o desempenho das funções econômica e social da agricultura, e sistematizar a atuação do Estado para que os diversos segmentos intervenientes da agricultura possam planejar suas ações e investimentos numa perspectiva de médio e longo prazos, reduzindo as incertezas do setor” (inciso III, do Art. 3º, da Lei 8.171, de 11.01.1991, que “dispõe sobre a política agrícola”).

Quanto aos produtores rurais, as queixas mais usuais têm sido:

  • Exigência de garantias em excesso.
  • Estabelecimento de limites de financiamento abaixo de suas necessidades, fazendo com que os produtores tenham que buscar recursos mais onerosos e/ou vincularem a produção a operações de venda antecipada ou de troca.
  • Burocracia e complexidade dos contratos.
  • Práticas de venda-casada ou exigência de reciprocidade por parte dos agentes financeiros.

Um caminho a perseguir

Um sistema de financiamento na complexidade e na magnitude do Sistema Nacional de Crédito Rural é, de certa forma, anacrônico, eis que, nas economias mais eficientes e dinâmicas, é no mercado de capitais que se busca recursos para os empreendedores e as empresas.

Considerando as funções que o crédito rural de fato desempenha, portanto, pode-se entender que uma sistemática de concessão de subsídio diretamente ao produtor, que buscaria recursos diretamente no mercado, sob certas condições, poderá ser mais eficaz que o crédito rural.

Para os grandes produtores e os médios com boa capacidade gerencial e produtiva, é exequível pensar-se em um sistema privado de financiamento do setor produtivo rural, em que o produtor não fique dependente de um banco, um trader ou um fornecedor, onde atuem produtores rurais, investidores, bolsas, corretoras, operadores logísticos, empresas de rating de risco.

E a possibilidade de um banco poder adquirir, em alternativa ao depósito no Banco Central ou à compra de CDI, com recursos da exigibilidade, títulos emitidos por cooperativas de crédito rural ou por produtores rurais, com utilização de fundos garantidores, poderá contribuir para reduzir a alta concentração bancária do crédito rural.

Conclusão

Aproximar produtor de investidor é um antigo ideal da política agrícola. O agronegócio brasileiro, com a expressividade de seus números e o potencial de mercado que possui, pode ser o grande alavancador do mercado brasileiro de capitais.

Essa aproximação pode não estar ocorrendo, entre outras razões, porque os potenciais investidores:

  • Desconhecem o risco do produtor (capacidade de geração de caixa, patrimônio, dívidas e demandas judiciais e fiscais, capacidade técnica e gerencial, eficiência e regularidade produtiva.
  • Não têm informações sobre o mercado do produtor.
  • Não conseguem aferir o risco jurídico envolvido, o que leva a frustração ou encarecimento das estruturas negociais.
  • Têm percepção de insegurança jurídica para investir e poder atuar no Brasil.

Por outro lado, mudar o modelo de crédito bancário para mercado de capitais significa mexer em áreas de conforto de atores institucionais e agentes econômicos, que, portanto, poderiam oferecer resistência à adoção de medidas efetivas de inovação. Sem contar que são dois setores em que há falta de conhecimento teórico e prático no âmbito do governo: agronegócio e mercado de capitais.

A disponibilização de mecanismos oficiais de proteção contra a volatilidade de renda e eventos catastróficos sobre os resultados financeiros dos produtores poderia ser boa base para a mudança gradual do modelo.

Assim como uma melhor configuração jurídica, com segregação contábil, patrimonial e financeira entre produtor e empreendimento.

E, mais que tudo, é preciso haver disposição para inovar e experimentar.

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